Transformation, Kooperation und Kontrolle

Von Michael Liebig

Sachkompetente Publikationen über geheime Nachrichtendienste sind im deutschsprachigen Raum eher selten. Liegt das sozusagen in der Natur der Sache? Nicht wirklich, denn im angloamerikanischen Raum gibt es seit langem eine solide politik- und geschichtswissenschaftliche Beschäftigung mit geheimen Nachrichtendiensten.

In Deutschland kommt die politisch interessierte Öffentlichkeit mit den Diensten meist nur via häufiger „Geheimdienstskandale“ in Berührung, in denen die Nachrichtendienste abwechselnd als Oberbösewichte oder Schlapphut-Karrikaturen erscheinen.

Aber geheime Nachrichtendienste nehmen eine für Staat und Gesellschaft essentielle Aufgabe wahr: Die Erstellung eines möglichst realitätsnahen Lagebildes und belastbarer Lagebeurteilungen als der unabdingbaren Voraussetzung und Basis vernünftigen politischen Handelns.

So es denn der politisch interessierten Öffentlichkeit nüchtern und sachlich erklärt wird, ist  für sie auch nachvollziehbar, dass in eine fundierte Lagebeurteilung nicht nur öffentlich zugängliche, sondern auch geheim beschaffte, eben weil geheime Informationen einfließen müssen. Auch wenn es paradox klingen mag, geheime Nachrichtendienste erbringen ein hochwertiges „öffentliches Gut“.

Deshalb ist ein im März 2009 erschienenes Buch ausgesprochen wichtig: Geheimdienste in Europa – Transformation, Kooperation und Kontrolle; herausgegeben von den Kölner Politikwissenschaftlern Thomas Jäger und Anna Daun. (VS-Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 347 S., 29, 90 Euro)

Die Mehrzahl der Beiträge des Buches wurden von Wissenschaftlern verfasst, aber unter den Autoren sind auch die ehemaligen BND-Präsidenten Hans-Georg Wieck und Hansjörg Geiger. Hinzukommen Beiträge von erfahrenen „Praktikern“ aus den Diensten oder aus Regierungsstellen, die mit diesen befasst sind. 

Auf den ersten 150 Seiten bekommt man einen gerafften, aber guten Überblick über die Nachrichtendienste Großbritanniens, Frankreichs, Deutschlands, Italiens, Spaniens und Polens. Allein die Lektüre der 21 Seiten über die deutschen Nachrichtendienste geben dem Leser eine beruhigende Gewissheit, nun wesentliche Fakten und Zusammenhänge zu kennen, die sich wohltuend von den weit verbreiteten episodischen und ideologisch umspülten Darlegungen zum Thema unterscheidet.   

Der zweite Teil behandelt die Frage der Notwendigkeit und der Möglichkeiten multilateraler nachrichtendienstlicher Kooperation in der Europäischen Union. Diese Frage ist keine akademische, sondern für Handlungsfähigkeit der EU auf der weltpolitischen Bühne von entscheidender Bedeutung. Ohne eine bestmögliche, gemeinsame Lagebeurteilung bleibt die „Gemeinsame Europäische Außen- und Sicherheitspolitik“ (GASP)  eine „Dame mit akuter Sehschwäche“.

               Die „nachrichtendienstliche Landschaft“ in der EU

Das geheime Nachrichtenwesen ist in jedem europäischen Land anders organisiert. Die Unterschiede beziehen sich auf die Trennung bzw. Einheitlichkeit von Nachrichtendienst und Polizeigewalt, von Innerer Sicherheit und Auslandsaufklärung, von militärischen und zivilen Diensten; es gibt große Unterschiede beim Rechtsstatus der Dienste und darin, welche Staatsinstitutionen, welchen Diensten Aufträge erteilen und Empfänger der nachrichtendienstlichen Produkte sind; es gibt große Unterschiede bei der parlamentarischen Kontrolle der Geheimdienste, sofern sie überhaupt besteht; und dazu kommen noch häufige Umorganisierungen mit verwirrenden Namensänderungen. Leider fehlt dem Band eine Liste der inflationär gebrauchten Abkürzungen.   

Neben der auf verwirrende Weise vielgestaltigen Organisationsstrukturen und Rechtsverhältnisse unterscheiden natürlich auch sich die „nachrichtendienstlichen Kulturen“ in den Ländern Europas, nicht nur im Binnenmilieu der Dienste selbst, sondern auch in der jeweiligen Außenwirkung. Und da sind wir wieder bei der erwähnten Schlüsselfrage für die politisch interessierte Öffentlichkeit, wenn es um geheime Nachrichtendienste geht. Sehen sich Nachrichtendienste als Erbringer einer anspruchsvollen und unverzichtbaren Qualitätsleistung für Staat und Gesellschaft, eines „öffentliches Gut“ oder fühlen sie sich im undurchsichtigen Milieu „dunkler Mächte“ eigentlich recht wohl?

Angesichts der so unterschiedlichen „nachrichtendienstlichen Kulturen“ innerhalb der EU, muss man fragen, ob selbst bei gutem Willen der Regierungen und Nachrichtendienste eine multilateral nachrichtendienstliche Zusammenarbeit in Europa überhaupt möglich ist? Schließlich geht es bei den Nachrichtendiensten um den Kernbestand essentieller, nationaler Staatlichkeit. Neben dem legitimen Bestehen auf einen Kernbestand nationaler Souveränität ist zu berücksichtigen, dass jeder Nachrichtendienst mit dem need to know-Prinzip operiert, was äußerste Restriktion bei der (internen und externen) Weitergabe geheimer Informationen bedeutet. Nur das wird „herausgelassen“, was unbedingt erforderlich ist.

Bezüglich der bi- oder multilateralen Kooperation von Nachrichtendiensten sehen Jäger und Daun eine Problemkette von übersteigerter „Abschottung“, besonders ausgeprägter Organisations-Sozialisation, und nur „spärlichen Beziehungen zu anderen Organisationskulturen“. Dies führe nicht nur zu „Status Quo“-Denken, sondern zu „besonders starren Handlungsroutinen“ im gegenseitigen Austausch der Nachrichtendienste:

Diese „Handlungsroutinen“ bei der Kooperation von Nachrichtendienste basieren auf folgenden Grundlagen: Erstens der unbedingte Schutz eigener Quellen und Methoden; zweitens „der Austausch von Information nach dem Prinzip des do ut des (oder auch quid pro quo), bei dem der Partner die erhaltene Information mit Gleichwertigem zurückzahlt; und drittens die Third Party Rule, nach der Informationen des Tauschpartners ohne dessen Autorisierung nicht an Dritte weitergegeben werden dürfen.“

Noch weit schwerwiegender ist das, was Jäger und Daun, „vergiftete Kooperation“ nennen: Das deklaratorisch Interesse an und selbst die organisatorisch Implementierung von Kooperation zielen tatsächlich auf „asymmetrische Kompromisse“ – faule Kompromisse nur zum eigenen Nutzen -- oder sogar das Scheitern der Intelligence-Kooperation ab. Hinzu kommt „der Einfluss Dritter auf derartige [Kooperations-]Prozesse“. Die Autoren belassen es aber mit dem bedauerlich vagen Hinweis darauf, dass „Schwierigkeiten auf bestimmten Gebieten (insbesondere der ESVP [Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik] mit der Politik der Vereinigten Staaten eng verbunden sind“.   

               Gestaltungsoptionen für die nachrichtendienstliche Kooperation in Europa

So wird klar, dass die multilaterale Kooperation von Nachrichtendiensten in der EU vor enormen, scheinbar unlösbaren Problemen steht. Dennoch gibt es diese Kooperation in der EU, sowohl in außen- und sicherheitspolitischer Hinsicht: Die „Strategieplanungs- und Frühwarneinheit“ („Policy Unit“) beim Hohen Vertreter für GASP – z.Z. Javier Solona; das „Politische und Sicherheitspolitische Komitee“ beim „Rat für Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen“; dem „Gemeinsamen EU- Lage- und Analysezentrum“ (EU Joint Situation Center/SitCen); EU Militärausschuss (EUMC); und das EU Satelliten-Zentrum (EUSC) in Torrejon, Spanien. Wie auch in Bezug auf Innere Sicherheit: Europol, die „Schengen“-Struktur, „Terrorism Working Party“ (TWP), „Police Working Group on Terrorism“ (PWGT), „Counter Terrorism Group“ (CTG), die EU-Antibetrugsbehörde OLAF.

Die hier versuchte Auflistung ist wahrscheinlich nicht vollständig. Der organisatorische Flickenteppich nachrichtendienstlicher Kooperationsstrukturen in der EU – so wie sie heute existieren -- ist sehr schwer durchschaubar und der hier rezensierte Band macht sie auch nicht besser verständlich.

Aus dem bislang Ausgeführten dürfte klar geworden sein, dass die scheinbar „große Lösung“ der Integration – nicht Kooperation – der geheimen Nachrichtendienste auch langfristig illusionär ist. Zumindest die großen EU-Mitgliedsstaaten, wahrscheinlich aber alle, werden ihren nationalen Nachrichtendienste nicht aufgeben, um sie in einer Art von „EU-CIA“ aufgehen zu lassen.    

Das ist auch die nüchterne Feststellung des ehemaligen BND-Chefs Wieck:

Es gibt ab er auf europäischer Ebene einen Bedarf für strukturierte, kontinuierliche Konsultationen und Analysen bezüglich Innerer Sicherheit (Terrorismus, Radikalismus), wirtschaftlicher und technologischer Sicherheit, operativer Sicherheit bei Friedens- und Krisenmanagement und im Spannungs- bzw. Kriegsfall, Spionageabwehr und IT-Sicherheit.

Daraus folgt: „Im Interesse der Harmonisierung nationaler Politiken in diesen Bereichen sind europäische Konsultationen über die nachrichtendienstlich auf nationaler Basis auf diesen Feldern gewonnenen Erkenntnisse mit Handlungsentscheidungen oder -Empfehlungen unerlässlich. Die Effizienz dieser Konsultationen hängt in erheblichem Maße von der Existenz einer integrierten Analysekapazität im Zentrum der Europäischen Union ab. Unbestritten ist auch, dass heutzutage kein einzelnes Land – auf sich gestellt – ausreichende Erkenntnisse auf geheimdienstlichem Wege für alle Gebiete nationalen Interesses beschaffen kann.“

Wieck befürwortet also ein gemeinsames, integriertes Auswertungszentrum der EU für die Lagebeurteilung. Die Beschaffung des Nachrichtenmaterials verbleibt bei den nationalen Geheimdiensten, denn „der Einsatz geheimdienstlicher Mittel ist an nationale gesetzliche oder gegebenenfalls zwischen den EU-Mitgliedstaaten getroffene vertragliche Rahmenbedingungen gebunden. Im nationalen Rahmen finden die Auftragserteilung für die Geheimdienste und die Ergebniskontrolle durch die Exekutive sowie die parlamentarische politische Kontrolle und verwaltungsrechtliche Kontrolle unter dem Gesichtspunkt des Schutzes der individuellen Grundrechte statt.“

Das Modell für das Funktionieren einer strukturell gestalteten Kooperation der Geheimdienste in Europa sieht Wieck in der nachrichtendienstlichen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten der NATO in den Zeiten des Kalten Krieges. Im Rückblick mag die nachrichtendienstliche Kooperation zwischen den NATO-Staaten wenig spektakulär erscheinen, aber sie war erfolgreich. Das sei darauf zurückzuführen, so Wieck, dass es in der NATO „eine Aussprache und eine einvernehmliche Beurteilung geben musste – und kein Diktat einer Seite, das auf nationalen Kanälen den Ländern nahegebracht worden wäre, die keine eigenen Erkenntnisse hatte und daher die Vorstellungen des großen Partners unbesehen hätten akzeptieren müssen. Wenn im Jahre 2003 die Lage im Irak nach NATO-Regeln erarbeitet worden wäre, hätte es wahrscheinlich keine der[artigen] Fehlbeurteilungen gegeben.“     

Wiecks Schlussfolgerung: Im Wege institutionalisierter Konsultationsregelungen und integrierter Analysekapazitäten der geheimen Nachrichtendienste in der Europäischen Union würde ein qualitativ annähernd gleichwertiges Ergebnis erzielt werden können, wie bei den nationalen -- eo ipso „vollintegrierten“ -- Geheimdiensten der anderen Großmächte auf der multipolaren Weltbühne.